Hochpreisinsel Schweiz Teil 2: Stellvertreterkrieg im Parlament

Aus den Überschriften der letzten Wochen:

„Regulierungswut auf der Hochpreisinsel“ – „Eine eingebildete Krankheit“  „Liberale Politiker auf dem Holzweg“

Kartellexperten, Patentanwälte und Politiker profilieren sich. Seiten werden bezogen, Claims gesteckt und Wagenburgen geschlossen. Es geht um viel Geld in einem lukrativen Markt für Berater und Lobbyisten.

Die Kunst der Professionalität gebietet, den Sachverhalt zu komplizieren, von allen Seiten zu beleuchten, denkbare Vor- und Nachteile in allen Schattierungen zu würdigen. Doch so schwierig ist es eigentlich nicht. Ein kurzer Refresher zum Thema Kartellabsprachen:(Klicken Sie zum Weiterlesen)

Preisdifferenzierung ist ein altes und bewährtes Instrument im Marketing-Mix. Dazu stehen verschiedene Kriterien zur Verfügung, wie die Differenzierung nach dem Zeitpunkt der Lieferung (saisonale Preisunterschiede) oder die Differenzierung nach der Menge (Rückvergütungen und Rabatte). Bei der räumlichen Preisdifferenzierung (Gebietsabsprachen) verkaufen ausländische Produzenten (in gewissen Fällen auch inländische) ihre Erzeugnisse in der Schweiz mit einem Zuschlag, sei es über Tochtergesellschaften oder über unabhängige Importeure. Man spricht dabei von vertikalen Kartellabsprachen (dem Absatzkanal entlang) im Unterschied zu den horizontalen Kartellabsprachen (unter Konkurrenten).

Die bisherige Praxis

Nach der alten Bundesverfassung waren vertikale und horizontale Kartellabsprachen erlaubt, soweit sie nicht schädlich für das Gemeinwohl waren (Missbrauchsgesetzgebung). Um den Missbrauch zulasten der Konsumenten zu begrenzen, wurde 1995 das Kartellgesetz verabschiedet (Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen vom 6. Oktober 1995, KG).(Klicken Sie zum Weiterlesen)

Das KG bezweckt nach Art. 1: „volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und damit den Wettbewerb im Interesse einer freiheitlichen marktwirtschaftlichen Ordnung zu fördern“.

Der Geltungsbereich wird in Art. 2 wie folgt definiert: „Das Gesetz gilt für Unternehmen des privaten und öffentlichen Rechts, die Kartell- oder andere Wettbewerbsabreden treffen, Marktmacht ausüben oder sich an Unternehmenszusammenschlüssen beteiligen“(Abs. 1).

Im Jahre 2004 wurden einige Revisionen sowie die Verordnung über die Sanktionen bei unzulässigen Wettbewerbsbeschränkungen in Kraft gesetzt.

Die Wettbewerbsbehörde

Die Wettbewerbskommission (Weko) trifft die Entscheide, erlässt die Verfügungen und gibt Empfehlungen, Stellungnahmen und Gutachten an die politischen Behörden (KG Art. 18 Abs. 3). Die Zusammenarbeit mit dem Preisüberwacher geht aus Art. 3 hervor: „Verfahren zur Beurteilung von Wettbewerbsbeschränkungen nach diesem Gesetz gehen Verfahren nach dem Preisüberwachungsgesetz vom 20. Dezember 1985 (PüG) vor, es sei denn, die Wettbewerbskommission und der Preisüberwacher treffen gemeinsam eine gegenteilige Regelung“ (Abs. 3). Gemäss PüG(Klicken Sie zum Weiterlesen)

beobachtet der Preisüberwacher „die Preisentwicklung (Art. 4 Abs. 1), „verhindert oder beseitigt die missbräuchliche Erhöhung“ (Abs. 2) und „orientiert die Öffentlichkeit“ (Abs. 3). Art. 5 regelt die Zusammenarbeit mit der Wettbewerbskommission. Nach Art. 12 Abs. 1 liegt ein Preismissbrauch dann vor, „wenn die Preise auf dem betreffenden Markt nicht das Ergebnis wirksamen Wettbewerbs sind“.

Und hier sind wir beim Thema und vor den Beispielen. Das KG führt Verhaltensweisen auf, bei denen vermutet wird, dass diese volkswirtschaftliche oder soziale Schäden verursachen. Verkaufen beispielsweise alle Tankstellen einer Region ihre Produkte zu denselben Preisen (horizontale Preisabsprache) wird vermutet, der Wettbewerb sei eingeschränkt. Desgleichen: wenn ein Produzent einer Ware allen ausländischen Händlern verbietet, in die Schweiz zu liefern (vertikale Gebietsabsprache). Es gibt keine „Per-se“-Erheblichkeit und der Nachweis der schädlichen Beeinträchtigung obliegt der verantwortlichen Behörde. Was das heisst und wie schwierig die griffige Durchsetzung sein kann, zeigt das Beispiel der Buchpreisbindung in aller Dramatik:

Die Buchpreisbindung – gemeinsam voll auf die Bremse

Leicht gekürzt immer noch eindrücklich:(Klicken Sie zum Weiterlesen)

Die Weko eröffnete am 28. September 1998 eine Untersuchung über die Preisbindung für deutschsprachige Bücher. Einbezogen waren der Schweizerische Buchhändler- und Verlegerverband (SBVV) sowie der Börsenverein des Deutschen Buchhandels e.V. Die Weko befand die horizontal koordinierte vertikale Wettbewerbsabrede über die direkte oder indirekte Festsetzung der Verkaufspreise als kartellrechtlich unzulässig. Auf eine Beschwerde hin vom 21. Mai 2001 bestätigte die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen diesen Entscheid. Dagegen haben die beiden Verbände am 21. Juni 2001 Verwaltungsgerichtsbeschwerden eingereicht u.a. mit dem Antrag, den Beschwerdeentscheid der Rekurskommission aufzuheben. Die Weko wiederum hat erwartungsgemäss den Antrag gestellt, diese Beschwerden abzuweisen. Nun konnte nur noch die Politik weiterhelfen.

Aus den Argumenten der Lobbyisten in Richtung Parlamentarier: es bestehe die Gefahr, dass die Kultur unseres Landes aus ökonomischen Interessen verschachert und schwerwiegende Auswirkungen auf die Entwicklungsmöglichkeiten der Schweizer Literatur erfolgen würden. Eine wissenschaftliche Studie „Buchmarkt und Buchpreisbindung in der Schweiz“ im Auftrag des Bundesamtes für Kultur in Verbindung mit dem Staatssekretariat für Wirtschaft sollte die letzten Kulturbanausen in die Knie zwingen, mit Erfolg: das Bundesgericht hiess die Beschwerden teilweise gut und wies die Anträge zur erneuten Beurteilung an die Weko zurück.

Vier Jahre nach Abschaffung der Buchpreisbindung nahm das Parlament im Frühling 2011 das „Bundesgesetz über die Buchpreisbindung“ an und die Buchpreisbindung fand ihre Wiedergeburt. Dagegen hatten die Jungparteien SVP und FDP erfolgreich das Referendum ergriffen. Am 11 März 2011 entschieden sich die Stimmbürger mit 56,1% gegen die Wiedereinführung der Buchpreisbindung.

Einfach nur peinlich

Eine unglaubliche Zwängerei und ein trübes Beispiel, wie sich die Parlamentarier herumschieben lassen. Eine Strukturerhaltungspolitik, die völlig an der Marktentwicklung und an den Konsumenteninteressen vorbei aufrechterhalten werden sollte. Heute findet der Vertrieb weitgehend ohne Verkaufsflächen statt, grenzüberschreitend über Internetplattformen. Immer mehr Leser verzichten auf ein Print-Produkt und greifen zum E-Book. Standort-Buchhandlungen im bisherigen Sinn (Fach-und Allgemeinsortimenter) können sich nur noch als Ketten oder in Nischen behaupten. Was für ein Kampf für Vertriebswege von gestern!

Früher war die Schweiz der typische Testmarkt für ausländische Produzenten. Heute ist die Schweiz der typische Abschöpfungsmarkt zur Aufmischung der Gewinne.

Die reichen Schweizer und die Hochpreisstrategie der internationalen Markenartikelkonzerne

Ausländische Produzenten verlangen von ihren Schweizer Kunden höhere Preise als für ihre Kunden in Nachbarländern. Preisdifferenzen von 20, 30 und 50% sind dokumentiert. Als Rechtfertigungsgründe werden die hohen Lohn- und Raumkosten genannt, eher selten die höhere Kaufkraft. Noch gut in Erinnerung bleibt das Beharrungsvermögen, als es darum ging, die Währungsgewinne aus der Wechselkursdifferenz Franken/Euro an die Endkunden weiterzugeben. Inzwischen liegen aufsehenerregende Weko-Entscheide vor, darunter:

Der Fall Elmex – vertikale Absprachen

Denner hatte im Jahre 2005 versucht, die Zahnpasta Elmex billig aus Österreich zu beziehen, am Hersteller vorbei parallel zu importieren und dann in der Schweiz billiger zu verkaufen (als Coop und Migros). Eine klassische Wettbewerbsstrategie. Doch Elmex konnte es verhindern. Busse 4.8 Mio Franken. Vor Bundesgericht hängig.(Klicken Sie zum Weiterlesen)

Das Bundesverwaltungsgericht sah es als erwiesen an, dass der Hersteller der Zahnpasta Elmex (vormals GABA, die heutige Firma Colgate-Palmotive) den Preiswettbewerb zu verhindern versuchte (Entscheid vom Dezember 2013).

Für Kartellgegner ein gefährlicher Muster-Entscheid. Die liberale NZZ veröffentlichte vor Kurzem mehrere Artikel mit der Grundhaltung, das Bundesgericht sei über das Ziel hinausgeschossen und habe faktisch ein Verbot für vertikale Absprachen zwischen Hersteller und Händler ausgesprochen. Das Parlament habe indessen vertikale Absprachen nie verbieten wollen.

Der Fall BMW – Lieferverbote für Händler

Der Autohersteller BMW hatte seinen Händlern aus dem europäischen Wirtschaftsraum untersagt, Fahrzeuge an Schweizer Kunden zu verkaufen.(Klicken Sie zum Weiterlesen)

Hier nicht relevant und doch ausgesprochen werden soll: Müsste es für die Schweizer Reputation des Autoherstellers BMW nicht abträglich gewesen sein, wenn in aller Offenheit darüber diskutiert wird, dass der Schweizer Konsument mit einem Schweiz-Zuschlag (von bis zu 33% gegenüber Deutschland) abgezockt werden soll und man an dieser Praxis festhalten wolle. Müsste sich ein potentieller Schweizer Käufer nicht als düpiert, veräppelt und verkaspert vorkommen?

Die Weko hat BMW mit einer Busse von 154 Mio Franken bestraft, wogegen BMW Beschwerde erhob. Das Bundesverwaltungsgericht kam im November 2015 zum Schluss, dass Gebietsschutzklauseln automatisch als erhebliche Wettbewerbsabreden zu gelten haben. Vor Bundesgericht hängig.

Die rätselhaften Vertriebswege der Sanitär-Grosshändler

Das jetzt abgeschlossene Verfahren erfolgte auf Hinweise der Bevölkerung (2011). Wer einmal mit der Sanitärbranche zu tun hatte kann sich sicher noch gut erinnern, was für merkwürdige und aussergewöhnliche Vertriebswege sie antrafen.(Klicken Sie zum Weiterlesen)

Die Weko büsste den Schweizer Grosshandelsverband und 8 Gesellschaften (darunter Sanitas Troesch und die Sabag-Gruppe) mit insgesamt rund 80 Mio Franken. Die Weko wirft den Gesellschaften vor, über den Verband preisbestimmende Faktoren wie Margen und Rabatte vereinbart zu haben. Gesellschaften, die ihre Produkte nicht über den Grosshandel verkaufen wollten, seien am Markteintritt gehindert worden.

Geschädigt nach Weko seien die Konsumenten und einzelne Sanitärinstallateure. Die detaillierte Begründung ist noch ausstehend. Danach wollen die betroffenen Gesellschaften die Busse rechtlich bestreiten.

Die Argumente: Pros und Cons

BundeshausTeilansichtKeine Lösung hat nur Vorteile, immer sind auch Nachteile hinzunehmen. Für rechtsliberale Kreise sind vertikale Absprachen sinnvoll, da der Wettbewerb in vielen Fällen nicht behindert werde, dies umso mehr, als Bagatellfälle vermieden und unschädliche Formen der Koordination zugelassen werden sollen. Die höhere Marge mache es ausserdem möglich, in Beratung,  Imagepflege, Innovation und Expansion zu investieren. Beispiele aus Theorie und Praxis untermauern die positiven Aspekte der vertikalen Absprachen aus ihrer Sicht. Unwidersprochen: was für Importeure gilt, gilt auch für Schweizer Exporteure. Auch sie nehmen Preisdifferenzierungen vor. Auch ihnen kann es an den Kragen gehen, von inländischen und ausländischen Kartellbehörden.(Klicken Sie zum Weiterlesen)

Es kann sein, dass der Schweizer Konsument für das inländische Produkt mehr bezahlen muss als der Konsument im Ausland für das gleiche Schweizer Produkt. Nicht zur Freude der Schweizer Konsumenten, doch zum Wohle der Schweizer Produzenten. Wer über die Grenze Schweizer Pharmaprodukte einkauft, und das tun viele, kennt die Preisdifferenzen aus eigener Erfahrung.

Die Argumente der Kartellgesetzgegner lassen dann erstaunen, wenn von Nachteilen für die Schweizer Konsumenten die Rede ist. Behauptet ein Autor in allem Ernst, fallende Importpreise (fallender Schweiz Zuschlag) führten zu tieferen Löhnen sollte fairerweise anfügen, dass mit sinkenden Löhnen auch sinkende Einkommenssteuern verbunden wären.

Und wer die auf die Spitze getriebene Vereinfachung trommelt: Wohlstandsinseln sind Hochlohninseln sind Hochpreisinseln – nuschelt leicht dümmlich. Was ansatzweise für autarke Volkswirtschaften richtig sein könnte, gilt sicher nicht für exportorientierte Volkswirtschaften (wie die Schweiz) und sicher nicht für grenznahe Regionen. Hinterfragt man indessen die berufliche Herkunft und Ausrichtung vieler Kartellbefürworter kann man zum Schluss kommen: alleiniger Zweck der Vorstösse ist die Beweishürde für die Wettbewerbsbehörde möglichst hoch zu halten. Das gibt Spielraum für die Berater(-honorare).

Revision – zurück zum Start

Im Parlament wurde eine Reihe von Vorstössen eingereicht, die kritische Punkte der gescheiterten Revision von 2014 wieder aufgreifen.

Das zu revidierende Kartellgesetz sollte nach gewissen Vorstellungen die preisliche Meistbegünstigung der Schweiz festschreiben. Schweizer Kunden sollten zu den jeweils weltweit tiefsten Preisen beliefert werden. Dass man ausländischen Lieferanten die Preise nicht vorschreiben kann (und wer soll diese Preise festlegen), ist unschwer erkennbar. Interventionen dieser Art sind rechtlich auch gar nicht durchsetzbar. Andere Vorschläge, wie das Kriterium Marktbeherrschung auf die relative Marktmacht auszuweiten, finden im politischen Machtkampf keine ausreichende Unterstützung.

Weko-Präsident Vincent Martenet fordert eine Revision in vier Punkten: Striktere Fusionskontrolle, Zulassung von Zivilklagen, Bussenrabatte bei wirksamer interner Kontrolle, stärkeres Widerspruchsverfahren (Der Bund, 29.04.2016).(Klicken Sie zum Weiterlesen)

Wünschenswert wäre auch, dass die guten Erfahrungen unserer Nachbarn im Sinne einer Best Practice vermehrt in die Überlegungen einbezogen würden. Das deutsche Bundeskartellamt hat beispielsweise erste Erfahrungen gesammelt mit einem elektronischen Hinweisgebersystem für anonyme Eingaben. Ein solches System mag an sich als unsympathisch und unschweizerisch empfunden werden, steigert aber mit grosser Sicherheit das unternehmerische Bewusstsein für die Kartellrechtsproblematik. Und dieses Bewusstsein fehlt noch weitgehend, historisch begründet im Umgang mit Kartellabsprachen in den letzten 50 Jahren.

Die Schweizer Exportindustrie riskiert zunehmend auch global in Kartellverfahren verwickelt zu werden, die Finanzindustrie allen voran (die Manipulationen der Devisenkurse sind letztendlich Absprachen unter Grossbanken zur Schädigung der Bankkunden). Die ausländischen Wettbewerbsbehörden treten immer aggressiver auf, eine Eskalation der Bussgeldentscheide und -volumen ist zu vermuten. In diesem Sinne wäre es sicher empfehlenswert, Überlegungen zur Kartellrechtsproblematik in das Risk-Management bzw. in die Compliance der Unternehmung aufzunehmen.

Doch in der Schweiz wird unverdrossen weitergemauert unter der Maxime, die Handels- und Gewerbefreiheit (zeitgemässer: die unternehmerische Freiheit) dürfe nicht eingeschränkt werden. Was aus Sicht der Einzelunternehmung (mikroökonomisch) noch verständlich sein könnte, ist volkswirtschaftlich (makroökonomisch) weitgehend unbestritten falsch. Zahlreiche Beispiele aus der Praxis zeigen die fatalen Folgen auf lange Sicht (Diskussionsvorschlag für Biertischliberale: das Schweizer Bierkartell und das Ende der überregionalen Bierproduzenten).

Die Schlacht im Bundeshaus – der Stellvertreterkrieg

In der Arena stehen nicht Unternehmer und Konsumenten. Gefightet wird über Stellvertreter. Doch dieser Kampf ist ungleich. Einer produzierenden Wirtschaft (teilorganisiert über Verbände) mit einem gewaltigen Potential an finanziellen Mitteln und einem auf Abruf bereiten Heer von Rechtsberatern und Lobbyisten stehen wenige Konsumentenschutzorganisationen mit bescheidenen Mitteln und eine unendlich grosse Schar unorganisierter Konsumenten entgegen, die kollektiv (noch) nicht klagen können. Kommt dazu, dass die Gewerkschaften die Lösung immer noch im Lohnausgleich sehen. So werden die Schweizer Konsumenten weiter über den Tisch gezogen, von ausländischen wie auch von inländischen Produzenten. Und wie es aussieht, verhindern (die vom Schweizer Volk gewählten) Politiker in der Mehrheit eine starke Wettbewerbsbehörde nach ausländischem Vorbild.

Eine weitere Volksinitiative?

Es muss einmal mehr das Schweizer Stimmvolk über die nächste Revision des Kartellrechts entscheiden.

Demnächst Teil 3 der Trilogie zur Hochpreisinsel Schweiz: der grösste Preistreiber

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15.09.2016/Renzo Zbinden

 

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