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Lobbying – der Kampf um die Argumente

Die Entscheidfindung hat etwas gemeinsam mit einem Radwechsel. Man sieht erst im Nachhinein, ob es rund läuft, wie erwartet, oder eben nicht. Wenn nicht, wird nachgebessert, ausgewuchtet. Es bleibt ein Ärgernis, ein ewiges Flickwerk, an dem Herumgebastelt wird.

Kann man vermeiden, Fehlentscheide zu treffen? Davon sei nachfolgend die Rede. Und natürlich auch davon, was es mit Lobbying zu tun hat.

Die Wucht der Argumente

Im politischen Alltag geht es um die Wahl von Handlungsalternativen, wobei auch der Nullentscheid eine häufige Alternative sein kann (es bleibt, wie es ist). Ist der Entscheidungsprozess komplex, was in der direkten Demokratie die Regel ist, sind laufend neue Entscheidungsträger an Bord zu holen, wie Verbände, Parlamentarier und letzten Endes der Stimmbürger selbst. Um das Ganze kompakt und verständlich zu halten, braucht es Argumente. Argumente (lateinisch argumentum) begründen den Zusammenhang zwischen Prämisse (lateinisch praemissa „das Vorausgeschickte“) und Konklusion (lateinisch conclusio „die Schlussfolgerung“).

Nun ist es naheliegend anzunehmen, dass die Qualität der Argumente für die Wahl der Handlungsalternative entscheidend ist, gleichsam einer Wucht (der Argumente), die sich gegen alle Widerstände durchsetzt. Dachte ich.

Wenn ich in meinem Leben etwas Entscheidendes übernommen habe, das sich als falsch herausstellen sollte, so ist es diese Annahme.(Klicken Sie zum Weiterlesen)

Schon als Dreikäsehoch wurde mir beigebracht, dass alles seine Richtigkeit hat, die  „figures and facts“ da sind, wenn man sie einfordert. Der Lehrer hatte immer Recht (früher sprach man von Herrschaftswissen oder Autoritätsargumenten). Und das Suchen, Bewahren und Vertreten von „wahren“ Argumenten war eine Ehrensache. Wer mit den Argumenten richtig umgehen konnte, war eine Persönlichkeit.

Doch in Politik und Wirtschaft geht es nicht um die Qualität der Argumente, in Politik und Wirtschaft geht es um die persönliche Vorteile.

Im Schatten der Argumente

und nur mit Mühe erkennbar laufen vielseitige Interessen mit. Es können parteipolitisch weit abgesteckte gemeinsame Interessen sein oder einfach nur wirtschaftliche Partikularinteressen. Entscheidend ist, dass nicht diese Interessen vom Absender kommuniziert und vom Empfänger aufgenommen werden, sondern die vorgeschobenen „unwahren“ Argumente. Nicht selten kommt es sogar vor, dass die Reihenfolge von Prämisse und Konklusion umgekehrt wird. Die Schlussfolgerung steht fest, ebenso die Argumente, es werden die Prämissen angepasst (als Variable). Zwei Beispiele:(Klicken Sie zum Weiterlesen)

Holt sich der Verwaltungsrat bzw. der Entschädigungsausschuss (das Compensation Committee) Hilfe von aussen für den Vergütungsbericht, weiss der beigezogene externe Berater sehr wohl, was von ihm erwartet wird: Prämissen aus dem internationalen Umfeld, die zu den Argumenten passen (angebliche Spitzengehälter vergleichbarer internationaler Konzerne beim „search of talents“).

Ein anderes Beispiel: Wer klettert die Karriereleiter empor? Wer nach Argumenten die besten Voraussetzungen erfüllt? Ein Top Shot mit herausragenden Prämissen wie berufliche Erfahrung, Netzwerke, Erfolge (proven track records)? Eine Binsenwahrheit. Es sind Beziehungen, Vorteilserwartungen, Partikularinteressen der Entscheidungsträger. Mag sein, dass auch aus diesem Grund an der Spitze von Konzernen nicht immer jene vertreten sind, die man sich dort eigentlich wünscht. Jedenfalls keine kaschierten Selbstoptimierer und Narzisse.

Die Legitimität eigener Interessen

Letztlich geht es um die Frage, ob es legitim ist, vorwiegend oder ausschliesslich die eigenen Interessen wahrzunehmen.(Klicken Sie zum Weiterlesen)

Um beim Alltag zu bleiben:

Der Stimmbürger: Er findet, ein Parkplatz pro Neubauwohnung sei ausreichend, basta. Doch nicht aus ökologischen Gründen sondern nur, weil ihn der Nachbar ärgert, der sich zwei Autos leisten kann. Oder die Medien: Sie nehmen für sich in Anspruch, im Allgemeininteresse und immer nur der Wahrheit verpflichtet zu berichten. Eine linke und rechte Presse dürfte es dann eigentlich nicht mehr geben. Und wie steht es mit der Verwaltung (Dienerin im Volksinteresse), wenn es um die eigenen Arbeitsplätze geht? Und schlussendlich der gewählte Politiker: inwieweit muss und darf er die persönlichen Erwartungen seiner Wähler berücksichtigen?

Sind Einzelinteressen subjektiv und Volksinteressen objektiv. Was sind überhaupt Volksinteressen und wer nimmt diese wahr? Wird das Volksinteresse durch Einzelinteressen korrumpiert? Um es vorwegzunehmen:

Es darf nicht sein, dass Volksinteressen vorgeschoben werden, wo nur Einzelinteressen im Fokus stehen(Klicken Sie zum Weiterlesen)

Der Schweizer Bauernverband hat mit seiner Initiative zur „Ernährungssicherheit“ in Kürze 150’000 Unterschriften gesammelt. Nun wird am 24. September 2017 über den Gegenvorschlag des Parlaments abgestimmt, ein Verfassungsartikel, der vom Bund die „Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln“ verlangt. Doch wer sich die Mühe nimmt, den Entwurf zu studieren, entdeckt ganz andere Ziele unter dem Dach der „Ernährungssicherheit“. Es geht um den Schutz des Kulturlandes, um eine standortangepasste ressourceneffiziente und auf den Markt ausgerichtete Lebensmittelproduktion und um grenzüberschreitende Handelsbeziehungen. Einfacher drückt sich Markus Ritter aus, Präsident des Schweizer Bauernverbandes: „Wir (die Bauern) brauchen vor allem Stabilität und Verlässlichkeit“ (im Bund Interview vom 14. Juli 2017).

Nicht nur die Bauernlobby (vgl. dazu „Hochpreisinsel Schweiz“) steht unter dem Generalverdacht, im Parlament Partikularinteressen zu vertreten, auch die Verwaltungsräte sollen in erster Linie unternehmerische und parteipolitische Interessen verfolgen. Doch kaum jemand unterstellt den Funktionären von Gewerkschaften und den Mitarbeitern von NGO’s, vorwiegend sozialpolitische Interessen wahrzunehmen.

In der direkten Demokratie finde der Interessenausgleich im Parlament statt.

Der Interessenausgleich über die Institutionen

Im Parlament prallen die Interessen aufeinander. Da wird gezogen und geschoben, von links nach rechts, von hinten nach vorne, gedroht und belohnt, Fraktionen gebildet und aufgekündigt. Und das Ergebnis aus dem Kampf dieser Interessen: die besten Entscheide im Gesamtinteresse des Volkes? Wohl kaum! Mit der Initiativ- und Referendungsmöglichkeit überlässt man dem Stimmbürger das letzte Wort. Auf diese Weise ist der Interessenausgleich gesichert. Richtig? Oder ist der Interessenausgleich letzten Endes doch nur eine Folge machtvoller Einwirkungen einflussreicher und tonangebender Parlamentarier?

Die NZZ vom 14. März 2016 berichtet in ihrem Artikel über „Aktive Interessenvertreter von links bis rechts, wie die National- und Ständeräte unter dem Bundeshaus lobbyieren“. Gemäss Erhebung der NZZ sind 1671 Organisationen im National- und Ständerat vertreten. Erstaunen mag, dass es nicht die Bauern sind und nicht die Wirtschaftsdachverbände, welche über die grösste Lobby verfügen, es sind mit grossem Vorsprung Hilfswerke, soziale Institutionen und Nicht-Regierungs-Organisationen, gefolgt von „Kultur, Medien, Telekommunikation“ und „Industrie, Energie“.

Swiss Air Force für den Bundesrat

Gemäss NZZ vertreten 200 National- und 46 Ständeräten in zwei Ratssälen partikuläre Interessen. Sie holen sich Lobbyisten zur Informationsbeschaffung und -auswertung, lassen sich zum Informationsaustausch einladen, die Spesen erstatten, in Gremien und Verwaltungsräte wählen.

Der Fantasie sind keine Grenzen gesetzt, soweit es offen erfolgt, oder besser gesagt, soweit es sich theoretisch recherchieren (aufspüren) lässt. Stehen die Parlamentarier zur Wahl oder Wiederwahl, stehen jedoch ganz andere Motive im Vordergrund: „für eine offene Schweiz“, „für Arbeitsplatzsicherheit“, „gleicher Lohn für alle“ … Vereinsmitgliedschaften sind wichtig, Hobbys sind wichtig, doch Interessenbindungen gegen Aufwandentschädigung, um Gottes Willen! Kaum einer lässt sich freiwillig in die Lobbyistenschmudelecke stossen. Im Scheinwerferlicht der Presse und an gesellschaftlichen Anlässen sehen sie sich lieber – verständlicherweise – als Volks- oder Standesvertreter.

In der gleichen NZZ-Ausgabe unter dem Titel „Heimlifeisse Lobbyisten“, immerhin keine liebenswerte Überschrift, steht: „Zu beklagen ist das nicht. Lobbyismus ist integrierter – und legitimer – Bestandteil einer parlamentarischen Demokratie“.

Wer so argumentiert, spricht dem Stimmbürger eine überdurchschnittliche Intelligenz zu, viel Verständnis und eine hohe Toleranzschwelle. Er steht so quasi über der Sache und lässt sich durch wohlfühlende Argumente nicht übertölpeln und zum Narren halten. Und genau hier liegt der Irrtum. Es stimmt nicht. Den in diesem Sinne gescheiten Stimmbürger gibt es ebenso wenig wie den homo oeconomicus oder den der Ratio verpflichteten Konsumenten. Emotionen sind im politischen Entscheidungsprozess unentbehrlich und essenziell. Alle wissen das.

Die erfolgreiche Beeinflussung durch Lobbyisten fängt beim Bauchgefühl an. Und damit auch die Gefahr wirtschaftlicher und politischer Irreführung. Das erklärt auch, weshalb das Wettbewerbsrecht derart stumpf und der Konsumentenschutz derart harmlos geblieben ist. Lobbying funktioniert.

Lobbying – im Notfall auch gegen den Wind

Mit Lobbying, aus dem Englischen für „to seek to influence on an issue“, nehmen „Lobbys“ Einfluss auf die Meinungsbildung der Entscheidungsträger (in Politik und Wirtschaft). Sie beschaffen sich Informationen, suchen und knüpfen persönliche Beziehungen, erarbeiten Stellungnahmen und beeinflussen die öffentliche Meinung. Sie handeln auftrags- oder mandatsbezogen für Interessengruppen, ihre Kunden.

Lobbying, eine Randerscheinung in einer demokratischen Entscheidfindung, ein berechtigtes Anliegen übergangener Minderheiten? Die Relevanz von Lobbying in der Schweiz wird krass unterschätzt, was schon folgende Zahlen eindrucksvoll bezeugen: Gemäss Magazin (25/2015) erzielen an die tausend Lobbyisten eine Milliarde Umsatz p.a. Eine Milliarde, um notfalls auch gegen den Wind Entscheide zu erwirken, Partikularinteressen zum Durchbruch zu verhelfen?

Wer wissen will, was Lobbying alles umfasst, soweit es nicht in der Dämmerung stattfindet, sondern im vollen Licht und geregelt im Rahmen der Standesregeln der Lobbyistenvereinigung, der Schweizerischen Public Affairs Gesellschaft (Spag), findet in Art 1 unter dem Begriff „Interessenvertretung“:(Klicken Sie zum Weiterlesen)

„Die Interessenvertretung bezweckt die Teilhabe betroffener Kreise aus Wirtschaft und Gesellschaft an staatlichen Vorhaben. Sie ist verfassungsrechtlich verankert (Art. 147 BV) und stellt einen unverzichtbaren Bestandteil demokratischer Meinungsbildung dar“. Art. 6 „Sorgfaltspflichten und Offenlegung“ gibt Einblick in das Tätigkeitsgebiet der Lobbyisten. Lobbying umfasst:

  • Informationsvermittlung bei und Einflussnahme auf Regierungsmitglieder, Verwaltung sowie von der Regierung und der Verwaltung eingesetzte Gremien, Parlamentsmitglieder und deren Mitarbeiter, Gremien und Mitarbeiter politischer Parteien
  • Medienarbeit mit dem Ziel der Beeinflussung der Akteure
  • Übernahme politischer Ämter
  • Einsitznahme in Gremien, die von der Regierung und der Verwaltung eingesetzt sind
  • Issue-Monitoring, -Management und Stakeholder-Management
  • u.a.

Professionelle Einflüsterer? Reicht nicht, mehr als das. Schon die Informationsvermittlung kann gezielt erfolgen. Und die Einflussnahme per se wirkt manipulativ und schränkt die Unabhängigkeit der Entscheidungsträger ein.

Unabhängigkeit, doch für wen?

Der Transparenz dient ein Register der Mitglieder, das im übrigen öffentlich zugänglich ist (Homepage SPAG). Das Register enthält neben den persönlichen Angaben die Arbeitgeber und die Funktionen. Unter Funktionen finden sich Geschäftsführer von Verbänden, wissenschaftliche Mitarbeiter, Public Policy-, Public Relations- und Public Affairs-Manager, Mitarbeiter Business Communications und Consultants.

Wieweit die Offenlegung gehen und welche Auftraggeber und Mandate sie umfassen soll wird hingegen kontrovers diskutiert. Wo enden die Public-Relations und Corporate-Communications Mandate, die keinem eigentlichem Lobbying entsprechen und wo beginnen die offenlegungspflichtigen Mandate mit Kontakten zu Dritten, wie Medien, Verwaltung, Politik? Eigentliche Lobbyagenturen wie Burson-Marsteller, Furrerhugi und Farner, die auf Mandatspraxis arbeiten, wollen offenbar keine weitergehenden Transparenzanforderungen erfüllen. Andererseits haben fest angestellte Interessenvertreter von Banken-, Pharma- und andere Verbände weniger Mühe damit (Mitglieder).

Dabei darf nicht übersehen werden, dass mehrere promintente Lobbyisten nicht Mitglieder des Spag sind. Das Image der Branche bleibt widersprüchlich bis schlecht. Eine Abkehr der löcherhaften Selbstregulierung durch eine gesetzliche Regelung (Lobbygesetz) ist deshalb vermutlich nur noch eine Frage der Zeit.

Jeder Vergleich hinkt, und doch kann er wertvolle Parallelen aufzeigen. Die Unabhängigkeit der Wirtschaftsprüfer(Klicken Sie zum Weiterlesen)

und Revisionsstellen – in der Sache völlig unbestritten – ist heute ausufernd geregelt. Dem Grundsatz nach umschreibt Art. 728 OR, was mit der Unabhängigkeit unvereinbar ist. Darüber hinaus zeigen die Standes- und Berufsregeln der EXPERT Suisse (die „Richtlinien zur Unabhängigkeit 2007“, mit Änderungen per 1. Dezember 2014) im Einzelnen, was die Unabhängigkeit gefährden könnte. Lebensabschnittspartner und nahe Verwandte (Eltern, Geschwister und finanziell unabhängige Kinder) bleiben nicht unerwähnt.

Es ist schon merkwürdig bis auffallend: da regelt der Gesetzgeber, die Bundesparlamentarier, die Unabhängigkeit der Wirtschaftsprüfer in aller Breite und Tiefe, mit grosser Zustimmung der Medien und der Stimmbürger. Doch geht es um sie selbst, um ihre freie Meinungsäusserung und Unabhängigkeit, sind sie sehr grosszügig bis ahnungslos mit sich selbst. Sie dürfen das, abhängig sein. Es ist schliesslich kein Berufsparlament. Und von Art. 161 BV (Instruktionsverbot) spricht überhaupt niemand:

1 Die Mitglieder der Bundesversammlung stimmen ohne Weisungen.

2. Sie legen ihre Interessenbindungen offen.

Und warum eigentlich schlägt niemand eine Brücke in Richtung Bestechung und Korruption:(Klicken Sie zum Weiterlesen)

StGB Art 322 sexies1, Bestechung schweizerischer Amtsträger/Vorteilsnahme: „Wer als Mitglied einer richterlichen oder anderer Behörde, als Beamter, als amtlich bestellter Sachverständiger, Übersetzer oder Dolmetscher oder als Schiedsrichter im Hinblick auf die Amtsführung für sich oder einen Dritten einen nicht gebührenden Vorteil fordert, sich versprechen lässt oder annimmt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft“, in Verbindung mit Art 322 quater (Vorteilsgewährung).

Wie unabhängig müssen gewählte Politiker in einem Milizparlament sein?

Sind wir nicht alle der Meinung, die Parlamentarier vertreten in erster Linie die Interessen der Schweiz, vielleicht noch unter dem Dach parteipolitischer Vorstellungen?

Wussten Sie, dass sich Parlamentarier bezahlen lassen. Sie dürfen Einsitz nehmen in Verbände und Gewerkschaften, Zutrittsberechtigungen zum Parlament (Badges) an Lobbyisten verteilen:(Klicken Sie zum Weiterlesen)

„Jedes Ratsmitglied kann für je zwei Personen, die für eine bestimmte Dauer Zutritt zu den nichtöffentlichen Teilen des Parlamentsgebäudes wünschen, eine Zutrittskarte ausstellen lassen“ (Art 69 Abs 2 Parlamentsgesetz).

Kampfflugzeugbeschaffung: Lobbying für den „Gripen

und selbst Lobbying Mandate übernehmen. Unsere Bundesparlamentarier müssen ihre Nebeneinkünfte noch nicht einmal detailliert offenlegen. Die SonntagsZeitung vom 14.5.2017 machte es zum Thema: „Lobbyisten drängen an die Macht“. Wobei offenbar viele ihre Mandate erst erhalten, nachdem sie Einsitz genommen haben in wichtige parlamentarische Kommissionen. Die Entschädigungen sollen bis zu 10’000 Franken für vier Sitzungen pro Jahr betragen. Gemäss den Lobbyverbänden gehe es dabei um „informellen Austausch“. Vermuten darf man eine brachiale Einflussnahme auf politische Entscheide gegen rüde Bezahlung!

Über hundert Verbände schmücken sich mit einem Präsidenten in den beiden Räten! Und nach vorherrschender Meinung sei es sogar Courant normal, dass diese ihre Verbands- und Geschäftsstelle auf dem Laufenden  halten („Direkter Draht ins Parlament“, NZZ vom 8.7.2015). Neue Traktanden aus den Kommissionssitzungen finden auf diese Weise, trotz Kommissionsgeheimnis, eine rasche Aufarbeitung bei den betroffenen Interessenten. Hinzu kommt, dass die Verbände einen verfassungsmässig garantierten Anspruch haben, bei der Vorbereitung wichtiger Erlasse zu einer öffentlichen Stellungnahme eingeladen zu werden. Dieses Vernehmlassungsverfahren ist weltweit einzigartig. Ressourcenstarke Verbände aus der Finanz- und Pharmaindustrie gehen frühzeitig und kraftvoll in die Startpflöcke. Ressourcenschwachen Verbänden zugunsten der Konsumenten, Patienten, Arbeitnehmern geht schon nach wenigen Metern die Luft aus (schon in der vorparlamentarischen Phase).

Es sind nicht Argumente, die sich durchsetzen, es sind – wie eingangs erwähnt – die Partikularinteressen. Viele Initiativen zur Korrektur dieser Art von Entscheidbildung sind bisher ergriffen worden, alle sind stecken geblieben. Neue sind in der Pipeline: wie die angestrebte Volksinitiative der Sozialdemokraten, nach welcher die Bundesparlamentarier kein Mandat mehr bei einem Krankenversicherer ausüben dürfen.

Milizparlamentarier sollen berufstätig bleiben, Interessenkonflikte seien hinzunehmen. Doch nicht einmal die Mindesterfordernis, volle Transparenz der Geschäftsbeziehungen, lässt sich durchsetzen. Gibt das nicht zu Denken?

Licht durch Transparenz

In Anlehnung an den Lösungsansatz von Eric Martin, Präsident von Transparency International Schweiz, in seinem Gästekommentar vom 6. April 2017 in der NZZ, könnten kurzfristig folgende Massnahmen realisiert werden:

  1. Ein öffentliches Akkreditierungssystem mit einem für alle einsichtbaren Register (im Internet) mit Mandaten (Auftraggeber) für alle Interessenvertreter (Verbände, Agenturen, NGO’s), die nicht selbst im Parlament sitzen
  2. Für Parlamentarier eine lückenlose Offenlegung ihrer Mandate
  3. Ein legislativer Fussabdruck über den Meinungsbildungsprozess (nachvollziehbar über Aufnahme- und Beschlussprotokolle), eingeschlossen die finanziellen Mittel, die dazu zur Verfügung stehen
  4. Eine gesetzlich verankerte Karenzzeit für Parlamentarier einerseits und für das Kader der öffentlichen Verwaltung andererseits, um zu verhindern, dass diese unverzüglich nach Beendigung ihrer Tätigkeit „die Seite wechseln“.

Ob das hilft? „Wenn die Bevölkerung nicht erfahren darf, wer mit welchen Mitteln in wessen Auftrag auf welche politischen Entscheidungen einwirkt, wird das für eine Demokratie zum Problem“ (Das Magazin 25/2015).

Und man darf nie vergessen: Im Mittelpunkt des Problems steht nicht der akkreditierte Lobbyist in der Wandelhalle des Parlaments, und nicht die erfolgreiche Lobbyagentur mit einem zwielichtigen Image. Im Auge des Tornados steht der gewählte Parlamentarier, der unabhängig von persönlichen Vorteilen die Interessen der Schweiz wahrnehmen sollte. Wir sind schliesslich keine Bananenrepublik, oder doch?

Als junger Kantonsschüler habe ich gemeinsam mit Kollegen eine neue Partei gegründet und im Jugendparlament vertreten: die „Objektive Partei“. Rundum wohlwollendes Grinsen. Ich kann es heute verstehen.

28.07.2017/Renzo Zbinden

 

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